O pacto federativo brasileiro no cenário atual.

1 – Introdução

O autor propõe-se a investigar em linhas gerais, o pacto federativo brasileiro, a teoria federalista e a forma de distribuição de competências, que o pacto federativo disciplina entre os entes federados. A rigor, quando falamos em pacto federativo, extraímos daí, a administração pública, de três entes federados: a União, Estados-membros (Distrito Federal), e Municípios.

A crítica a ser feita, consiste em saber se o atual pacto federativo está alinhado com a distribuição de competências constitucionais, e a demanda de compromissos que cada ente federativo tem a cumprir com sua realidade constitucional. O que vemos na atualidade, e nas sessões do Congresso Nacional, é que os entes federativos, principalmente os Estados brasileiros, de maior população, estão suplicando a União por recursos financeiros para tentar saldar suas dívidas, ao passo que, alegam não ter recursos nem para cumprir com suas despesas essenciais, como a própria folha de pagamento de seus servidores, sem levar em conta as necessidades básicas, como saúde, educação entre outros.

O cerne da questão é: por que a crise está instalada nos estados brasileiros, sem mencionar a luta dos municípios no cenário do pacto federativo. O que expressamente diz a Constituição da Republica de 1988, qual a diretriz, e até que ponto torna-se eficiente o regramento constitucional. Será caso de (re) pensar a estrutura legislativa para atender as necessidades particulares de cada ente federado. A crise financeira que assola os entes federados não encontra resposta na lei. Um dos assuntos mais debatidos acerca do pacto federativo é o desequilíbrio na distribuição de recursos.

Para tanto, o autor preocupa-se em caminhar nas linhas que relatam as origens do federalismo brasileiro, conhecer sua formação, sua ideologia, seu período histórico até chegar à atualidade, e submeter à crítica a fim de cumprir com o objetivo do enunciado.

1.1  – O Federalismo brasileiro

Segundo o dicionário Aurélio (4.ed, 2009) federalismo é a forma de governo pela qual vários estados se reúnem numa só nação, sem perderem sua autonomia fora dos negócios de interesse comum. De acordo com Cristhian Magnus de Marco (disponível em: http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/14969-14970-1-PB.htm), a federação brasileira vem sofrendo sensíveis alterações no decorrer dos anos. Cada nova Constituição traz inovações na forma federativa do Estado brasileiro.

Relata Marco, que o ideal federativo para o Brasil agrupava grandes defensores como Tavares Bastos, Joaquim Nabuco e Rui Barbosa. Foi com o Decreto número 1 de 15 de novembro de 1989, do Governo Provisório, que proclamou a República Federativa como formas de Estado e de governo da nação brasileira. O modelo federativo foi estruturado na Constituição de 1891 nos moldes do norte-americano. Estabelecia o artigo 1. A Nação Brasileira adota como forma de governo, sob o regime representativo, a República Federativa proclamada a 15 de novembro de 1989, e constitui-se por união perpétua e indissolúvel de suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brasil. Para Santos e Andrade (disponível em : http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=a424ed4bd3a7d6ae), a Constituição de 1981 possuía tríplice apelo ideológico: o liberalismo inglês, a democracia francesa e o federalismo americano.

Anacleto (2008, p. 31) ao citar Torquato Jardim, comenta que a mudança para o federalismo foi uma grande revolução, uma revolução inacabada, isto porque “[...], falta ainda o grande acerto político do contrato que é o pacto federativo, no que ele tem de mais sensível e característico que é a repartição constitucional de competências. Não a repartição formal, que lança a unidade da federação à inércia e o governo central à execução de tarefas locais; mas, sim, aquela substantiva, na qual à responsabilidade política da escolha política pública corresponda a competência legislativa, e à competência legislativa corresponda a capacidade de implementação da política e da lei”.

Ao tecer sobre o federalismo na Constituição de 1988, Santos e Andrade apontam que a crítica que comumente se escuta sobre a adoção do modelo federalista de 1988 é de que junto com a restauração da democracia, se promovessem o desenvolvimento regional e uma política constitucional de crescimento socioeconômico em prol do término das disparidades entre os Estados.

Destacado alguns pontos do federalismo brasileiro, passamos a teoria federalista para que, em linha gerais, nos transmita uma ideia perfeita para melhor entendimento.

1.2  – A Teoria Federalista

Santos e Andrade lecionam que a ideia de Estado Federal é relativamente moderna dentro da ciência política e não tem mais que três séculos. Os estudiosos aduzem que não é possível falarmos sobre Estado Federal antes da sua criação por uma dada constituição; ele é um conceito que não pode ser generalizado, mas apenas concretizado a partir de uma norma fundamental criadora; trata-se, portanto, de um conceito normativo. É impossível a criação de uma teoria geral sobre federalismo que, dentro de suas práxis engendre um modelo ideal, ou mesmo um molde teórico de referência.

Cristhian Magnus de Marco, relata que a primeira teoria federalista, está expressa em O federalista por Hamilton, Madison e Jay, segundo essa teoria, o Estado federal existe mediante tratados entre os Estados, originando, assim um novo Estado, ligado pela Constituição que não é apenas federal, mas também nacional. A soberania passa a ser dividida, portanto, entre os membros.

Marco cita também a teoria da escola vienense, para quem o Direito Nacional é inferior ao Direito Internacional, ou seja, caso ocorra a formação de uma comunidade de Estados, os membros devem subjugar-se à União. Para essa concepção, existem duas maneiras de se criar o Estado Federal: uma mediante a edição de lei que transforme o Estado unitário em Estado federal; a outra através de um tratado internacional entre os interessados.

Na teoria de Leband, também citado por Marco, a federação é o único Estado soberano, porém não nega aos membros o caráter de Estado. Para ele, os Estados-membros só conservam seu caráter de Estado enquanto estiverem atuando na esfera de competência a eles reservada originalmente.

Encontramos no Direito Constitucional várias teorias sobre o federalismo, como citadas acima, mas o que passou a difundir mesmo esta teoria, foi após a Constituição norte-americana de 1787. Concentramos nossa atenção na realidade constitucional brasileira, com a distribuição de competências a seguir.

1.3  – A distribuição de competências na Constituição de 1988.

Anacleto em um estudo sobre o federalismo brasileiro e a jurisdição constitucional, conceitua a competência como esfera delimitada de poder que se outorga a um órgão ou entidade estatal, mediante a especificação de matérias sobre as quais se exerce o poder de governo, sendo que a repartição de poderes autônomos constitui o núcleo do conceito do Estado federal.

Este autor afirma que a Constituição de 1988, adota um sistema complexo de repartição de competências que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25 parágrafo 1º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (art.30), com possibilidade de delegação (art. 22, parágrafo único).

Carrazza (2003, p. 129) citado por Lima, afirma que de fato inexiste hierarquia jurídica entre os entes federativos. Todos são pessoas jurídicas dotadas de capacidade política, enquanto atuam dentro de suas esferas de competência, constitucionalmente traçadas. Portanto, a harmonia deve presidir a conveniência dos entes federativos. Há, aliás, implícita na Constituição Brasileira a ideia de que desta conveniência harmoniosa resultará o bem de toda Nação.

Uma vez fixados as competências de cada ente federado, cabe a nós analisar se a atribuição atual de cada ente federado condiz com sua demanda de compromissos e se esta atribuição é justa, o que nos ocupamos no tópico a seguir.

1.4  – O acúmulo de compromissos entre os entes federados.

Afirma Lima em um estudo sobre o federalismo brasileiro, que cada ente da federação foi atribuído o poder de instituir e arrecadar, privativamente, tributos, exercendo com isso, a faculdade que lhe foi conferida pela Constituição: regular suas despesas.

Para Larissa Trento a distribuição das bases tributárias entre os governos e a repartição da receita tributária tende a ser o principal problema de qualquer federação, pois o modelo federativo permite a possibilidade de competição tributária entre seus diferentes governos. [...] A Constituição não é precisa ao definir a responsabilidade dos gastos públicos entre as esferas de governo. Por esse motivo o modelo de federação descentralizada ainda precisa de importantes ajustes, com destaque à maior harmonização entre os níveis governamentais e uma clara definição das responsabilidades de cada um deles, defende a autora.

Em setembro de 2015, o noticiário já informava que a necessidade de um novo Pacto Federativo que organize as relações entre União, Estados, Distrito Federal e municípios, é um dos consensos que dominam o imaginário de grande parte dos parlamentares do Congresso Nacional. Atualmente, a União arrecada 69% da Receita Fiscal, ficando apenas 31% restantes para os demais entes federativos. Diante do atual cenário de terra arrasada em que se encontram as contas públicas, com déficit na arrecadação e aumento substancial das despesas, os políticos afirmam que se não houver uma redefinição da partilha tributária em curto prazo, as unidades da federação correm o risco de ficarem impossibilitadas de cumprirem plenamente suas obrigações (disponível em: http://www.jornalopcao.com.br/reportagens/sem-novo-pacto-federativo-estados-e-municipios-ficam-impossibilitados-de-cumprir-suas-obrigacoes-45497/).

Destaca-se aqui que a União arrecada a maior parte dos recursos, onde que Estados e Municípios recebem apenas parcela da arrecadação, o que não é justo devido a quantidade de funções designada a esses poderes. Entende-se que os Estados e Municípios são mais carentes de recursos por estarem mais próximos as necessidades locais. Podemos citar como exemplo a saúde municipal que sobrecarrega os municípios brasileiros não tendo respaldo dos Estados e da União.

1.5  – Conclusão.

Diante de todo o exposto, é notório que a o pacto federativo brasileiro precisa ser mais estudado e debatido com instituições democráticas, partidos políticos e toda a sociedade. A União detém uma maior competência legislativa, no que toca a arrecadação de impostos uma vez que esta arrecadação não é transferida de forma proporcional ao demais entes federativos.

Podemos citar dois fatores que são a base do pacto federativo segundo a visão do autor: uma reforma na distribuição de competências de cada ente federado e a outra uma melhor distribuição de recursos financeiros. Acredita-se que com o poder atribuído o ente poderá gerar mais receitas e por conseguinte sua repartição tributária será melhor.

Os municípios diante do pacto federativo devem ser os protagonistas desta situação-problema, pois é a base da administração pública, onde realmente as necessidades locais são mais predominantes, seja com educação, saúde, transporte, saneamento etc.

REFERÊNCIAS

Ronaldo Alencar dos Santos. Priscilla Lopes Andrade. A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO FEDERALISMO BRASILEIRO: Uma análise histórico-sociológica a partir das Constituições Federais. Disponível em: http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=a424ed4bd3a7d6ae. Acesso em: 14 abr. 2017.

Larissa Trento. Federalismo – uma visão brasileira. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11193. Acesso em: 14 abr. 2017.

Cristhian Magnus De Marco. A evolução constitucional do federalismo brasileiro. Disponível em: http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/14969-14970-1-PB.htm. Acesso em: 14 abr. 2017.

Sidraque David Monteiro Anacleto. O Federalismo Brasileiro e a Jurisdição

Constitucional. Disponível em: http://www.al.sp.gov.br/repositorio/bibliotecaDigital/648_arquivo.pdf. Acesso em: 14 abr. 2017.

Tatiana Maria Silva Mello de Lima. O FEDERALISMO BRASILEIRO: UMA FORMA DE ESTADO PECULIAR. Disponível em: http://portal.estacio.br/media/4351/10-o-federalismo-brasileiro-uma-forma-estado-peculiar.pdf. Acesso em: 14 abr. 2017.

TEÓFILO, Sarah. Sem novo Pacto Federativo, Estados e municípios ficam impossibilitados de cumprir suas obrigações. Jornal Opção. Go, p. 1-2. Disponível em: http://www.jornalopcao.com.br/reportagens/sem-novo-pacto-federativo-estados-e-municipios-ficam-impossibilitados-de-cumprir-suas-obrigacoes-45497/. Acesso em: 14 abr. 2017.